O Crime de IMPROBIDADE de MOACYR CARONE ASSAD E OUTROS

Ilegalidade$ e terceirização da SAÚDE PÚBLICA iniciada em 2003 no município de Anchieta para o Instituto Brasileiro de Difusão Social (IBDS) no valor inicial de R$ 11.966.408,48 (onze milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quatrocentos e oito reais e quarenta e oito centavos) gerou processo que sentenciou Moacyr e outros por improbidade administrativa. 

Saiba Mais:

 APELACAO CIVEL 504435 2006.50.01.008168-7

RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

APELANTE: MOACYR CARONE ASSAD E OUTRO

ORIGEM: 4ª VARA FEDERAL CÍVEL DE VITÓRIA/ES (200650010081687)

relatório

1. Cuida-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em face de Moacyr Carone Assad, Miguel Jorge Guiscem Neto, Jussimar Santos de Almeida e Mário Bruno Hingst Manzolillo. Na inicial, o autor narra que, nos autos do processo administrativo n. 1.17.000.000078/2004-11, verificou-se a malversação de recursos públicos federais pelos ex-Secretários Municipais de Anchieta, bem como pelo atual Prefeito Municipal, que estavam sujeitos à fiscalização dos respectivos órgãos de controle, configurando-se atos de improbidade administrativa.

Informa que, no exercício financeiro de 2003, foi repassado ao Município de Anchieta, pelo FNS, o montante de R$ 2.487.024,29 (dois milhões, quatrocentos e oitenta e sete mil, vinte e quatro reais e vinte e nove centavos). No exercício financeiro de 2004, de janeiro a junho, foi repassado ao mesmo Município, o montante de R$ 1.497.175,04 (hum milhão, quatrocentos e noventa e sete mil, cento e setenta e cinco reais e quatro centavos).

No final do exercício de 2005, o Núcleo de Auditoria do Ministério da Saúde realizou uma Auditoria de Gestão na Saúde do Município de Anchieta com o fim de apurar as denúncias formuladas pelo Conselho Municipal de Saúde quanto à regularidade da aplicação dos recursos financeiros destinados à saúde, geridos pelo Município. Esclarece que o Fundo Municipal de Saúde de Anchieta foi criado por leis municipais, mas não atentou para itens tais como a prestação e a tomada de contas, a obrigatoriedade de designação do Conselho de Saúde como órgão deliberativo, a existência de orçamento, além de outras inconformidades detectadas pela Auditoria da Saúde.

Os Auditores apontaram que, na Secretaria Municipal de Saúde, não havia setor de planejamento. O relatório de gestão referente ao exercício de 2002 estava em desacordo com o art.6º, do Decreto n. 1.651/95 pois não apresentou os resultados almejados. O relatório referente ao exercício de 2003 sequer foi apresentado ao Ministério da Saúde. Quanto à gestão financeira, os auditores identificaram o seguinte: a) não havia plano de aplicação; b) ausência de definição de contrapartida municipal no orçamento da saúde; c) ausência de registros contábeis próprios do Fundo Municipal de Saúde (FMS); d) inexistência de balancetes específicos (patrimoniais, orçamentários e financeiros) emitidos pelo FMS; e) ausência de distinção entre as fontes dos recursos do FMS; f) inexistência de gerenciamento efetivo do FMS pelo Secretário de Saúde. Na avaliação das despesas realizadas, constatou-se a utilização de recursos transferidos do FNS ao FMS de maneira diversa da finalidade, como por exemplo a utilização de valores para saldar despesas administrativas referentes à manutenção da sede da Secretaria Municipal de Saúde, ao invés de sua utilização para serviços e procedimentos de saúde (média/alta complexidade e internação hospitalar). Não foram localizados documentos que comprovassem o controle de entrada e saída de material do Almoxarifado da Secretaria. Não havia sistema de controle de qualidade técnica primária no ato de recepção dos medicamentos. Os artigos hospitalares estavam dispostos de forma irregular e as instalações do almoxarifado encontravam-se em situação precária, comprometendo certamente o funcionamento dos serviços deles dependentes. No Setor de Patrimônio da Secretaria Municipal de Saúde não havia inventário físico e financeiro da totalidade de seus bens, tampouco termos de responsabilidade dos bens móveis colocados em uso. Na fiscalização da assistência farmacêutica do Município, os Auditores encontraram diversas irregularidades gerenciais, sendo a mais grave a circunstância de a Farmácia de Manipulação estar interditada pela Vigilância Sanitária Estadual. O laboratório de patologia clínica, mesmo desativado, possuía diversos servidores nele lotados, que ficavam ociosos, não existindo responsável técnico pelo setor. Havia, assim, descompromisso da gestão do Município de Anchieta quanto à sua responsabilidade pela garantia de acesso do cidadão aos serviços públicos de saúde.

Dois ex-Secretários Municipais de Saúde de Anchieta aplicaram irregularmente recursos públicos destinados à Autorização para Internação Hospitalar (AIH) e ao Programa de Saúde de Família (PSF), utilizando-os para finalidades diversas daquelas previstas na legislação sanitária. No que tange ao Prefeito Moacyr Assad Carone, houve desvio de recursos provenientes da União para o IPASA (Instituto de Previdência e Assistência Social de Anchieta) para o fim de custear contribuições que deveriam ser efetuadas pelos próprios servidores municipais.

Narra que é grave a ilegalidade do contrato firmado entre a Prefeitura Municipal de Anchieta e o Instituto Brasileiro de Difusão Social (IBDS) no valor de R$ 11.966.408,48 (onze milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quatrocentos e oito reais e quarenta e oito centavos), assinado em 1 de dezembro de 2003. O IBDS se obrigou à execução e desenvolvimento de metodologia e programas para treinamento e aperfeiçoamento, em serviço, dos profissionais do sistema municipal de saúde de Anchieta, responsabilizando-se pelo PSF (Programa de Saúde da Família), programa custeado, em parte, pela União. Não foi atestada a capacidade técnica do IBDS para executar o objeto contratado com a Prefeitura de Anchieta, nem justificado o critério determinante da vultosa quantia de quase doz milhões de reais. Ademais, não se comprovou a “inquestionável reputação ético-profissional” e da aptidão técnica do IBDS, requisitos exigidos para a dispensa de licitação. Tal pessoa jurídica não era idônea na época da contratação, tendo sido identificada a utilização de múltiplos CNPJ’s pela entidade. Não se pôde comprovar, com segurança, qual era o endereço principal da entidade. No processo n. 019.203/2002-4 (TCU), Mário Manzolilo, Diretor do IBDU (sucedido pelo IBDS), foi condenado a ressarcir o erário no montante de R$ 225.000,00 (duzentos e vinte e cinco mil reais). Não houve comprovação de que os preços ofertados pelo IBDS fossem compatíveis com os praticados no mercado à época da assinatura do contrato.

Houve pagamento de valores ao IBDS sem justificação adequada. Havia previsão de um Fundo de Pesquisa para o qual contribuiria o Município, embora o contrato tivesse por objetivo a execução de um programa de treinamento. Em torno de 55% do valor do contrato foi destinado a “Projetos Especiais”, sem se saber do que se tratava. Não foram observados diversos aspectos formais estabelecidos na Lei n.8.666/93 quanto ao contrato ajustado. O objeto do contrato é vago, o preço resume-se ao valor global, o contrato não estabelece o crédito pelo qual correrão as despesas, cláusula contratual contraria à Lei n. 8.666/93 já que restringe a possibilidade de rescisão por parte da Administração Pública.

A Auditoria constatou com o total descumprimento do objeto contratual, tendo ocorrido terceirização ilegal da gestão, da gerência e da execução das ações e serviços de saúde, de competência do ente público. Cerca de 53% do pessoal existente na Secretaria Municipal era de contratados pelo IBDS sob a forma de bolsistas ou celetistas. O valor mensal da bolsa era de R$ 2.558,91 por pessoa, enquanto o salário mensal de um médico efetivo da Prefeitura era de R$ 1.112,71.

O contrato não foi previamente apreciado pelo Conselho Municipal de Saúde. O orçamento aprovado para a Saúde, em Anchieta, para 2004, foi de R$ 9.794.000,00, sendo que o contrato previa o pagamento, em favor do IBDS, do valor de R$ 5.951.124,20 (correspondente a 60,76% do orçamento da Secretaria Municipal de Saúde). O contrato não foi submetido à apreciação do Conselho Municipal de Saúde, com violação às regras e princípios constitucionais e legais.

Informa que todos os Réus praticaram atos de improbidade que acarretaram violação a princípios da Administração Pública e dano ou risco de dano ao erário, conforme narrado no Relatório da Auditoria. Moacyr Carone, como Prefeito Municipal de Anchieta desde janeiro de 2001, atuou diretamente como ordenador de despesas de diversas operações irregulares, além de ter firmado contrato com o IBDS.

Jussimar Santos de Almeida foi Secretário Municipal de Saúde de 06.09.2002 a 13.02.2003 e, além de responsável por parte das despesas irregulares, assinou também o contrato ilegal com o IBDS. Miguel Jorge Guiscem Neto foi também Secretário Municipal de Saúde de 01.03.2004 até o final do exercício de 2005, sendo responsável por algumas despesas irregulares, bem como pela omissão na tomada de providências para estancar a vigência do contrato celebrado com o IBDS, cujo prazo de vigência findaria em dezembro de 2005. Mário Bruno Hingst Manzolilo, representante legal do IBDS, se beneficiou com a celebração do contrato ora impugnado, contribuindo para a violação de princípios da Administração e para a causação de dano ou risco de dano ao Erário, ao aderir à conduta dos agentes públicos antes citados.

O Fundo Municipal de Saúde não possuía registros contábeis próprios, não emitia balancetes específicos (patrimoniais, orçamentários e financeiros) e não distinguia as fontes de recursos. A Secretaria Municipal de Saúde não possuía um órgão centralizador para o controle de seu patrimônio, não apresentando inventário físico e financeiro de seus bens. Não havia documentos de controle de entrada e saíde de material do setor de almoxarifado. Houve desvio de recursos destinados às AIH’s e PSF (Lei n. 8.666/93, art. 10, XI). Houve ilegalidade na dispensa do procedimento licitatório, sendo que tampouco era caso de inexigibilidade do procedimento; o preço estabelecido o foi no valor global, impedindo que se avaliasse a compatibilidade dos preços ofertados com os praticados no mercado. O IBDS não poderia contratar com o Poder Público sem se submeter à licitação. Houve descumprimento do objeto contratado, bem como ocorrência de terceirização ilegal de gestão, de gerência e de execução das ações e serviços públicos de saúde de competência municipal.

Finaliza ao sustentar que os Réus realizaram operações financeiras sem observância das normas legais e regulamentares, frustraram a licitude do processo licitatório ou dispensou-o indevidamente, ordenaram ou permitiram a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento, liberaram verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influiram de qualquer forma para sua aplicação irregular, praticaram ato visando fim proibido em lei, retardaram ou deixaram de praticar, indevidamente, ato de ofício, deixaram de prestar contas quando estavam obrigados a fazê-lo.

Assim, requer a condenação dos Réus a: a) ressarcir integralmente o valor repassado pelo Fundo Nacional de Saúde à Prefeitura de Anchieta, cuja aplicação tenha sido irregular, a ser apurado em liquidação; b) perder a função pública ocupada pelo réu Moacyr; c) pagar, para cada réu, multa civil igual a duas vezes o valor do dano, acrescido de juros e correção monetária, ou no caso do réu Moacyr, pagar multa civil no montante de cem vezes o valor de sua remuneraão , prevalecendo o que for maior; d) decretar a suspensão dos direitos políticos dos Réus pelo prazo de oito anos: e) não contratarem com o Poder Público, ou receber benefícios ou incentivos, fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, de pessoa jurídica de que sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco anos.

2. Notificado, o réu Jussimar Santos de Almeida apresentou manifestação escrita (fls. 1.815/1.840), arguindo, preliminarmente, ilegitimidade passiva “ad causam” eis que ele era Secretário de Saúde do Município de Anchieta e não participou de qualquer dos atos descritos na inicial – uso de verbas determinadas para serviços e procedimentos de saúde no âmbito de despesas administrativas referentes à manutenção da sede da Secretaria Municipal de Saúde e contrato ilegal de irregular firmado entre a Prefeitura Municipal de Anchieta e o Instituto Brasileiro de Difusão Social. O manifestante não era o controlador das despesas, tendo apenas solicitado verba módica em duas ocasiões. O Sr. Prefeito do Município avocou para si toda prerrogativa sobre o sistema financeiro da Secretaria de Saúde. O contrato com a IBDS somente foi assinado em 01/12/2003, quando assumiu a Secretaria Municipal de Saúde o Sr. Plínio Gustavo Lourosa, em substituição ao manifestante. Ademais, a petição inicial é inepta eis que não apresenta fundamentação fática relativamente ao Réu. As acusações foram feitas de forma genérica, sem individualização das condutas a cada um dos litisconsortes passivos. No que tange ao mérito, observa que não se pode atribuir ao Réu a conduta de haver utilizado verbas vinculadas aos serviços e procedimentos de saúde para saldar despesas administrativas referentes à manutenção da sede da Secretaria Municipal de Saúde. A partir de 01.06.2003 todas as despesas da Secretaria da Saúde passaram a ser processadas unicamente pela Secretaria de Finanças com a autorização expressa do Sr. Prefeito e, por isso, a responsabilidade pelo uso indevido de verbas não pode ser atribuída ao Secretário Municipal de Saúde. Ademais, o valor “desviado” serviu para o custeio de despesas da própria Municipalidade, não havendo qualquer apropriação por parte do manifestante de verba pública. O contrato com o IBDS teve assinatura e vigência após a saíde do manifestante da Secretaria Municipal de Saúde. Não foi o Réu responsável pela contratação, tampouco teve conhecimento dos termos do contrato na qualidade de Secretário Municipal de Saúde. As condutas ou atos ilegais supostamente praticados pelo Réu não se enquadram nos dispositivos legais referidos na inicial. Em nenhum momento foi demonstrado o prejuízo que teria sido causado em razão da prática do suposto ato de improbidade. Além disso, é necessária a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para a caracterização do ato de improbidade, o que não ocorreu. A norma não pretende punir qualquer irregularidade cometida pelo agente público, e sim a conduta dolosa para o fim de causar lesão ao erário público. Somente se pode falar em improbidade administrativa quando existir uma desconformidade de conduta do agente público. Assim, requer seja julgado extinto o processo sem resolução do mérito, ou no mérito que seja julgado improcedente o pedido.

Da mesma forma, notificados, os Réus Moacyr Carone Assad e Miguel Jorge Guiscem Neto ofereceram manifestação escrita nos autos (fls. 1.847/1.894). Arguem a incompetência da Justiça Federal para julgar a demanda diante da orientação contida na Súmula 209, do STJ, devendo ser extinto o processo sem resolução do mérito. Também sustentam o cerceamento de defesa diante da ausência de descrição pormenorizada das condutas imputadas aos Réus, deixando de preencher os requisitos da petição inicial, havendo pedido genérico. Houve violação ao contraditório e à ampla defesa. Além disso, é necessária a suspensão do processo diante da existência de ação popular de n. 004.04.000231-5-2.300/04 (CPC, art. 265, IV, ‘a’) com prejudicial referente à anulação ou declaração de nulidade dos atos administrativos que procederam à contratação do IBDS. Também é preciso que haja a suspensão do processo em razão da Reclamação n. 2.138 que tramita perante o STF, eis que pende de análise o tema da ação de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-Ministro de Estado. No caso em tela, um dos Réus era o Presidente da Câmara Legislativa do Município de São Mateus e os fatos ocorridos teriam se originado de sua atividade em mandato eletivo. Requerem, pois, a cisão e posterior suspensão do processo em relação ao Réu Moacyr Carone Assad. No mérito, sustentam que não há responsabilidade do réu Miguel Jorge Guiscen Neto que foi Secretário Municipal, pelos erros formais no que pertine à parte contábil; quanto ao réu Moacyr Carone, da mesma forma não cabe reconhecer sua responsabilidade. Nenhuma das condutas narradas na inicial configura ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, arts. 9º, 10 e11). As condutas tipificadas na lei exigem dolo na sua grande maioria. Houve violação de diversos dieritos objetivos e subjetivos dos Réus. Apresentam distinção entre serviços públicos e atividades de relevância pública, estas consideradas essenciais e prioritárias à comunidade que transcendem a dimensão e repercutem necessariamente sobre a coletividade, obrigando o Poder Público a controlá-las, fiscalizá-las e incentivá-las de modo particularmente intenso, mas não se submetem ao regime jurídico público. AConstituição Federal não submeteu os serviços e ações de saúde a uma reserva de Direito Público, ou seja, não os subtraiu de livre atuação das pessoas privadas. Por isso os serviços de saúde podem ser desempenhados por entidades particulares independentemente de delegação do Poder Público (livre iniciativa ou iniciativa do próprio Estado). A Lei n. 8.080/90 estabeleceu regras para fins de implementação e operacionalização de ações e serviços de saúde em caráter permanente – os serviços assistenciais de saúde – e os eventuais – tais como o programa de saúde da família com a participação de pessoas naturais ou jurídicas de Direito Público ou Privado. O Ministério da Saúde aprovou as normas e diretrizes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e do Programa de Saúde da Família (PSF). As normas em vigor preconizam a gestão compartilhada das ações e serviços de saúde complementar com a iniciativa privada. Os referidos Programas, como ações políticas decorrentes do dever do Estado, foram impostos aos Municípios como condicionante para o recebimento das verbas oriundas de receitas correntes, destinadas à saúde. O projeto desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Difusão Social (IBDS), em razão do contrato com o Município de Anchieta, visava à implementação e desenvolvimento de programas tais como o Programa de Saúde Familiar (PSF) e o Programa de Agentes Comunitários (PACS) e Vigilâncias em Saúde. O IBDS captava, selecionava e capacitava os profissionais da área da saúde para que executasse os referidos programas com competência e eficiência a fim de garantir os serviços prestados à população. Foram atendidos os requisitos para inserção dos programas para obtenção das “cotas de incentivo” (verba federal) ao Município de Anchieta que, depois de rigorosa análise, contratou o IBDS como a única forma para a implementação dos aludidos programas sem onerar excessivamente o erário municipal e com proveito econômico das cotas de incentivos repassadas pelo Ministério da Saúde. Restaram comprovadas a idoneidade e qualificação técnica do IBDS, critérios estabelecidos pelo Município Réu para sua contratação. A pretensão do Autor se baseou nas Resoluções do Conselho Municipal que, além de ser absolutamente incompetente, pretende, por interesses escusos, promover ingerências nas ações político-administrativas de saúde do Município. Tais ações em nada diferem da contratação com as mesmas finalidades dos Municípios de Vitória, Vila Velha e Serra, na contratação da Caritas Arquidiocesana e Cariacica e na contratação da APAE. Como o IBDS é uma associação civil sem fins lucrativos com objetivo voltado à recuperação social da saúde (nomeadamente a saúde familiar), sua contratação se deu por dispensa de licitação (Lei n. 8.666/93, art. 24, XIII), tal como autorizavam os arts. 24 e 25 da Lei n. 8.080/90. Assim, não há dúvida quanto à legalidade do procedimento de contratação. As decisões do Conselho Municipal de Saúde têm sua eficácia condicionada à homologação do Chefe do Executivo Municipal. Os atos normativos (resoluções) não se incluem nas atribuições legais dos conselheiros, configurando-se como atos de absoluta ingerência administrativa nos atos de Governo Municipal, atos próprios e de competência exclusiva do Chefe do Executivo Municipal. A contratação do IBDS se deu por necessidade de implementação dos programas de gestão compartilhada com a União, o Município e as comunidades organizadas, cujas despesas contam com receita específica e subsidiária repassadas por cotas de incentivo da União. Assim, requerem a extinção do processo sem resolução do mérito, ou a suspensão do processo, ou finalmente que sejam julgados improcedentes os pedidos.

3. Por força da decisão de fls. 1.900/1.906, foi recebida a petição inicial.

4. O Réu Jussimar Santos de Almeida ofereceu sua contestação (fls. 1.912/1.937), reiterando os termos da manifestação anteriormente apresentada nos autos.

O Réu Mario Bruno Hingst Manzolillo, regularmente citado, apresentou sua contestação (fls. 1.955/1.966), inicialmente requerendo a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça. Preliminarmente, arguiu a carência da ação eis que a ação civil por improbidade administrativa não se confunde com a ação civil pública, daí a necessidade de extinção do processo. Também alega a preliminar de incompetência do Juízo com base na orientação da Súmula 209, do STJ. O mesmo se diga relativamente à alegação de ilegitimidade da parte, eis que o réu não integrava qualquer órgão da Administração Pública Indireta, tampouco ocupava o cargo de servidor municipal ou assemelhado. No mérito, o réu não enquadra em qualquer espécie de agente público previsto na Lei n. 8.429/92. O IBDS é uma instituição sem fins lucrativos, não havendo qualquer remuneração aos seus dirigentes, muito menos participação nos resultados financeiros. O contrato foi respaldado no art. 24, XIII, da Lei n. 8.666/93, eis que o IBDS preencheu os requisitos legais exigidos. Os absurdos e falsos apontamentos do Autor denegriram a imagem do Réu. O IBDS obrigou-se à execução e desenvolvimento de metodologia e programas para treinamento e aperfeiçoamento, em serviço, dos profissionais do Sistema Municipal de Saúde de Anchieta, e assim o fez. O atendimento à população foi ampliado quantitativa e qualitativamente, gerando um quadro de atendimento em saúde jamais experimentado pela população municipal. A qualidade, o acesso e o atendimento à saúde no Município de Anchieta aumentaram consideravelmente no período. O Instituto era o responsável pela execução, mas a gerência e supervisão das ações e serviços de saúde eram de competência do ente público. O projeto consistia na concessão de bolsas, sendo que se tratava de um programa de pós graduação para reestruturação das ações de saúde no Município. A finalidade do programa era melhorar as condições de saúde da população e modificar a cultura do sistema de saúde à prevenção de doenças. Os contratados pelo IBDS laboravam com carga horária de 40 horas semanais, enquanto os vinculados à Prefeitura trabalhavam 12 horas semanais. Cláusula contratual permite à Administração Pública rescindir o contrato com o IBDS. Cada Município possui seu próprio Conselho Municipal com suas regras, e o IBDS não foi convocado para dirimir qualquer dúvida. Assim, requer a concessão da gratuidade de justiça, a extinção do processo sem resolução do mérito, a declinação da competência do Juízo, ou que sejam julgados improcedentes os pedidos.

Os Réus Moacyr Carone Assad e Miguel Jorge Guiscem Neto também apresentaram contestação (fls. 1.977/2.129), reiterando os termos da manifestação anteriormente oferecida. Reitera a preliminar de extinção do processo sem resolução do mérito ante à inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos entes políticos que já detenham norma antecedente, conforme objeto da Reclamação n. 2.138-6-DF. Ademais, houve vício formal na Lei n. 8.429/92 em razão de desobediência ao regramento constitucional quando de sua votação (CF, art. 65), eis que não houve observância da regra do processo legislativo eis que o projeto de lei não foi votado pela outra casa legislativa. Reiteram a preliminar de incompetência da Justiça Federal para processar e julgar a causa., bem como a alegação de cerceamento de defesa devido à ausência de descrição pormenorizada das condutas imputadas aos Réus. Repetem a questão prejudicial da necessidade do julgamento prévio da ação popular envolvendo o contrato celebrado com o IBDS, bem como a ausência de responsabilidade dos Réus. No mérito, consideram que não houve caracterização dos atos de improbidade administrativa, tendo os Réus obedecido às normas legais. Dissertam, mais uma vez, a respeito dos programas de saúde da família e dos agentes comunitários de saúde e a questão da legalidade de sua implementação por entidade privada. O IBDS era pessoa jurídica idônea e com capacidade técnica para ser contratado com dispensa de licitação. Ademais, o Conselho Municipal de Saúde não tinha competência para deliberar sobre política administrativa municipal de saúde. Não havia regime jurídico específico à época da contratação do IBDS. O atendimento humanizado e contínuo que se gerou com a implantação dos programas, tornados permanentes, causou uma crescente demanda de contratações. A contratação do IBDS deu-se antes da EC n.51/06 e da Lei n. 11.350/06. As contratações anteriores à referida lei são resguardadas. O gestor municipal deve dar continuidade aos serviços públicos de um modo geral, o que justificou as contratações temporárias. Não há que se falar em desvio de finalidade, eis que os moradores foram beneficiados pelo sistema de saúde do Município. Houve locação de serviços contratados com a cooperativa, sem qualquer vínculo de seus funcionários com o Município. Assim, requerem a extinção do feito sem resolução do mérito, ou a declaração de incompetência do juízo, ou a suspensão do processo, ou que sejam julgados improcedentes os pedidos.

5. Petição da União Federal no sentido de requerer sua admissão na lide na qualidade de assistente litisconsorcial do Ministério Público (fl. 2.053).

6. Decisão interlocutória no sentido do saneamento do processo com deferimento de produção de certos meios de prova (fls. 2.070/2.071).

7. Realizou-se a audiência de instrução (fls. 2.266/2.268), com a oitiva das testemunhas Maria Aparecida Sá Benetti Braga (fls. 2.269/2.271), Leonor Herminia Zortea Bringhent (fls. 2.272/2.275), Edilezia Eduardo Santos Alves (fls. 2.389/2.390), Marta Prates Ribeiro (fls. 2.391), Cesar Weslley Conti Nunes (fls. 2.412/2.413).

8. Memorial apresentado pelo MPF no sentido da procedência dos pedidos (fls. 2.277/2.286 e 2.417/2.418). Memorial apresentado pelo Réu Mario Bruno Hinght Manzolillo (fls. 2.428/2.442), pelo Réu Jussimar Santos de Almeida (fls. 2.469/2.474) e dos Réus Moacyr Carone Assad e Miguel Jorgue Guicen Neto (fls. 2.480/2.487).

9. Sobreveio sentença (fls. 2.495/2.538), na qual o MM. Juiz Federal rejeitou as questões preliminares arguídas, julgou improcedente o pedido referente ao réu Jussimar Santos de Almeida, e julgou procedente em parte o pedido relativamente aos demais réus para, nos termos do art. 12, da Lei n.8.429/92, condená-los, solidariamente, ao ressarcimento integral dos danos causados ao erário público (a ser apurado em liquidação de sentença), condenar os Réus Moacyr e Miguel a pagarem, cada qual, a multa civil no valor de cinco vezes a remuneração mensal que percebiam no cargo em que ocupavam à época dos fatos narrados na inicial, bem como o Réu Mário Bruno que deverá arcar com valor idêntico ao do Réu Moacyr a título de multa civil, condenar os três Réus Moacyr, Miguel e Mário nas sanções de suspensão dos direitos políticos pelo período de cinco anos e de proibição de contratação com o Poder Público, bem como de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos, e condenar exclusivamente o Réu Moacyr Carone à perda da função que atualmente ocupa no Município de Anchieta.

10. Inconformados com a sentença, os Réus Moacyr Carone Assad e Miguel Jorge Guinchem Neto apresentaram recurso de apelação (fls. 2.543/2.571), alegando, em síntese, que em nenhum momento a sentença cogitou de possível inexecução do contrato celebrado com o IBDS. Na realidade, sob a rubrica da reorganização do sistema municipal de saúde, os serviços de atenção básica (aí incluídos os programas de saúde da família – PSF – e os programas de agentes comunitários da saúde – PACS) foram realizados. Dissertam acerca do regime constitucional das ações e dos serviços de saúde: ações e serviços de relevância pública nos programas referidos, repetindo alegações anteriormente apresentadas. Esclarecem, ainda, quanto às fontes dos recursos para o custeio dos programas PACS e PSF. Informam quanto à ausência de regime jurídico específico antes da EC n. 41/06 e, portanto, acerca da existência de dificuldades impostas aos Municípios na consecução dos programas de saúde, notadamente na qualificação e contratação dos agentes de saúde. Conforme entendimento do Ministério da Saúde, em consonância com a legislação vigente, não havia necessidade de licitação pois não era contratação remunerada, com fins lucrativos. Não houve terceirização da gestão municipal dos serviços de saúde pelos Programas de Saúde da Família e dos Agentes Comunitários de Saúde. A contratação do IBDS foi legal, tal como aconteceu com outros Municípios e com a contratação da APAE. Informam sobre a contratação de profissionais da saúde como bolsistas que, por não ocuparem cargos públicos, não se submetem à restrição acerca da acumulação de cargos. O projeto é realizado em essência por bolsistas que são profissionais que buscam aprimoramento e especialização profissional para o fim de adequação aos aludidos programas. Requerem o provimento do recurso para o fim de que haja a reforma da sentença com a improcedência dos pedidos.

11. O MPF apresentou suas contrarrazões (fls. 2.576/2.584) no sentido do improvimento do recurso. A União reiterou tais alegações para acompanhar o pedido de improvimento do recurso (fl. 2.588).

12. Parecer do MPF no tribunal no sentido do improvimento do recurso (fls. 2.592/2.604).

É o relato do necessário. Peço dia para julgamento.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Relator

voto

1. O tema controvertido, objeto deste julgamento, diz respeito à ocorrência (ou não) da prática de ato de improbidade administrativa tendo como agentes os réus, sendo que a incidência da Lei n. 8.429/92 abrangeria violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, além de provocação de dano ou risco de dano ao erário público quanto às operações irregulares realizadas e ao contrato celebrado entre o Município de Anchieta, no Estado do Espírito Santo, e o IBDS.

Como constou do relatório, na petição inicial o MPF narrou que não havia registros contábeis próprios, não eram emitidos balancetes específicos e não se distinguia as fontes de recursos para se fazer pagamento. Além disso, houve recursos desviados em clara ofensa ao art. 10, XI, da Lei n. 8.666/93, bem como manifesta ilegalidade na dispensa do procedimento licitatório para contratação do IBDS.

Desse modo, os Réus Moacyr, Miguel e Mário Bruno foram condenados por terem praticado atos de improbidade administrativa. De se notar que, relativamente ao réu Jussimar Santos houve julgamento de improcedência do pedido, o que não mereceu interposição de recurso pelo MPF.

2. A matéria foi apreciada pelo juiz federal de 1ª Instância que, ao analisar o litígcio, julgou procedentes os pedidos no que tange aos réus Moacyr Carone Assad, Miguel Jorge Guiscem Neto e Mário Bruno Hingst Mazolillo. Destaco, a respeito, trechos da sentença de procedência do pedido, que fundamentou o julgamento (fls. 2.508/2.534):

“(…)

Com efeito, prevê o art. 70, parágrafo único da Carta Magnaque prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Da mesma forma, os arts. 94 a 96 da Lei 4.320/64, que estatui as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados e Municípios, dispõem acerca da necessidade dos registros analíticos dos bens de caráter permanente do ente público, da necessidade dos registros contábeis dos bens móveis e imóveis, bem assim da necessidade de se proceder ao levantamento geral das respectivas unidades administrativas.

A auditoria n. 1530, realizada pelo Ministério da Saúde no Município de Anchieta, ora acostada às fls. 90/134, constatou, de fato, todas as irregularidades acima apontadas. Ocorre que a referida auditoria, a esse respeito, nada destacou nas conclusões apresentadas ao Ministério da Saúde, sendo que tampouco foram destacadas nas recomendações dirigidas ao Chefe do Executivo Municipal e ao Gestor respectivo (fl. 133).

Neste contexto, entendo que as condutas acima descritas não se subsumem ao disposto nos artigos 10, X e 11, I, da Lei8.429/92, ao contrário do que sustenta o Parquet federal.

(...)

Desta forma, as irregularidades administrativas praticadas pelos réus Jussimar Santos de Almeida, Miguel Jorge Guiscem Neto e Moacyr Carone Assad, no que diz respeito às práticas gerenciais adotadas no Município de Anchieta, notadamente quanto ao Fundo Municipal de Saúde, bem assim quanto ao controle de material e patrimônio no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde, elencadas no item 4.1 da peça de ingresso, repita-se, não configuram atos de improbidade administrativa, ante a inexistência de dano ao erário, da demonstração de dolo ou da culpa nas referidas condutas e tampouco, mas principalmente, da ausência de comprovação da desonestidade ou da má fé dos referidos agentes.

(...)

Sustentou o Parquet, ainda, no item 4.2 da petição inicial, que na avaliação das despesas realizadas, constatou-se a utilização de recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Anchieta, no período de 2003 e 2004, de maneira diversa da sua finalidade. Aduziu que algumas verbas expressamente vinculadas a determinados serviços/procedimentos de saúde foram utilizadas para saldar despesas administrativas referentes à manutenção da sede da Secretaria Municipal de Saúde, afrontando as determinações do Tribunal de Contas da União. Afirmou, ainda, que conforme se extrai do relatório de auditoria do DENASUS, dois ex-Secretários Municipais de Saúde de Anchieta aplicaram irregularmente recursos destinados à Autorização para Internação Hospitalar – AIH e ao Programa de Saúde da Família – PSF, utilizando-os para finalidade diversa daquelas previstas na legislação sanitária.

Tanto o item 5.5.2..2 da auditoria n. 1530, realizada pelo Ministério da Saúde no Município de Anchieta, como a planilha de glosa, anexa ao referido relatório (fls. 136/137), com efeito, apontaram que recursos destinados ao Município de Anchieta, pelo Fundo Nacional de Saúde, foram destinados a despesas administrativas diversas do seu objetivo, quais sejam:

• Despesas realizadas com recursos da AIH – Autorização de Internação Hospitalar, no valor de R$ 2.000,00 para custear pequenas despesas da Secretaria Municipal de Saúde;
• Pagamento com recursos da mesma AIH ao Instituto de Previdência e Assistência Social de Anchieta (IPASA) relativo ao mês de março de 2003, aos servidores da Secretaria Municipal de Saúde, no valor de R$ 2.671,76;
• Despesa com Recurso do Programa de Saúde da Família – PSF, referente a combustível para abastecer veículos à disposição da Secretaria Municipal de Saúde no exercício de 2004, no valor de R$ 1.028,06;
• Despesa realizada com recursos do mesmo PSF para reconstrução de uma fossa, pertencente à Escola existente aos fundos da unidade, no valor de R$ 1.863,57.

Os réus, por ocasião da referida auditoria, apresentaram justificativas de irregularidades constatadas pelos auditores, que não foram acolhidas, conforme item 8 do referido documento (fls. 133/134). (...)

(...)

Ora, a despeito da legalidade ou ilegalidade da ordem emanada pelo Prefeito do Município de Anchieta, a referida determinação de que as solicitações de despesas, a partir de 01/06/2003, se processassem pela Secretaria de Finanças e que cada gestor colhesse, antecipadamente, a autorização expressa do Prefeito Municipal, de fato existiu, partindo da autoridade máxima do Município. Nesta hipótese, ainda que salvaguardado por uma ordem supostamente ilegal, os réus Jussimar e Miguel não tiveram qualquer ingerência na origem dos recursos que estavam recebendo para efetivar os empenhos e pagamentos devidos no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde, razão pela qual, repita-se, não há como se imputar aos mesmos os atos alegadamente ímprobos ora descritos no item 4.2. da peça exordial.

(...)

Na hipótese em comento, entendo não ter havido lesão ou dano ao erário em razão das condutas descritas, ou mesmo perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos haveres do Município de Anchieta em razão da alegada liberação das verbas oriundas do Fundo Nacional de Saúde sem a estrita observância das normas pertinentes. Da mesma forma, também não logrou êxito o autor em demonstrar que os réus, neste contexto, agiram com dolo ou culpa na alegada aplicação irregular dos recursos.

(...)

II.c) Do contrato celebrado entre o Município com o Instituto Brasileiro de Difusão Social – IBDS

(...)

Com efeito, no que se refere ao réu Jussimar, o próprio Ministério Público Federal afirmou, por ocasião de sua réplica, que há que se dar razão ao mesmo quando afirma que não assinou o contrato com o IBDS, não tendo o mesmo qualquer responsabilidade quanto às irregularidades ora apontadas.

O requerido, tanto por ocasião de sua defesa preliminar, quanto na contestação, afirmou que somente ocupou o cargo de Secretário Municipal de Saúde no período de 06/09/2002 a 13/11/2003, tendo o contrato ora impugnado nos autos sido celebrado em 01/12/2003, quando então havia assumido a Secretaria Municipal de Saúde o Sr. Plínio Gustavo Lorosa. Tal situação, de fato, encontra-se devidamente demonstrado nos autos.

O referido réu acostou aos autos, ainda, o documento de fl. 1851, que comprova ter o mesmo publicado, em jornal de circulação interna no Município de Anchieta, denúncias apontando as inúmeras irregularidades/ilegalidades inerentes ao contrato celebrado entre a Municipalidade e o Instituto Brasileiro de Difusão Social. Desta forma, em razão das provas acostadas pelo referido réu aos autos, bem como levando-se em conta a manifestação do Parquet Federal de fls. 2146/2147 que afirmou não ter o mesmo firmado e/ou compactuado com a execução do contrato, há que ser julgado improcedente o pleito autoral com relação ao mesmo.

Quanto aos demais réus, tenho que os mesmos, em razão das inúmeras ilegalidades existentes no contrato entre a Municipalidade e o Instituto Brasileiro de Difusão Social – IBDS, praticaram ato de improbidade administrativa. Nesta esteira, o MPF aduziu que os mesmos praticaram os atos ímprobos previstos nos arts. 10, inciso VIII e art. 11 da Lei8.429/92, cuja redação é a seguinte:

(...)

Infere-se dos documentos acostados aos autos, notadamente aqueles de fls. 148/151, que o Município de Anchieta firmou em 01/12/2003 com o Instituto Brasileiro de Difusão Social – IBDS o contrato n. 068/2003, cujo objeto era a “realização de atividades de cooperação bilateral para implantação do projeto de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, visando o programa de treinamento e qualificação para a reorganização do sistema municipal de saúde”, através, exclusivamente, do Gestor Municipal, ora réu, Moacyr Carone Assad, bem como do representante legal do Instituto Mário Bruno Hingst Manzollino. O referido ajuste tinha como valor ou preço ajustado o montante de R$ 11.966.408,48 (onze milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quatrocentos e oito reais e quarenta e oito centavos) e prazo de vinte e quatro meses, prorrogáveis na forma da cláusula nona.

O objeto do ajuste estava assim descrito na cláusula primeira:

‘O presente contrato tem por objeto específico e social estabelecer formas e condições pelas quais as partes reunirão seus esforços, recursos e competências para a implantação do Projeto de Desenvolvimento Institucional, Científico e Tecnológico, que desde já passa a fazer parte integrante deste instrumento, visando o programa de treinamento e qualificação para a reorganização do Sistema Municipal de Saúde de Anchieta – ES, promovendo, assim, a melhoria no atendimento prestado pelo Sistema Único de Saúde à população”

Restou consignado, ainda, no ajuste, que a contratação se daria com fundamento no art. 24, inciso XIII da Lei 8.666/93, por se tratar o contratado de instituição brasileira, sem fins lucrativos, incumbida estatutariamente, da pesquisa e do desenvolvimento institucional, e ainda possuir inquestionável reputação ético-profissional.

Ocorre que o referido ajuste não se subsume às regras do art.24 da Lei 8.666/93. (...)

O objeto social do IBDS está definido como ‘estimular, apoiar, incentivar, coordenar e executar atividades de natureza assistencial, beneficente, filantrópica, social, cultural e educacional, por meio de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, e de ensino, pesquisa e extensão, em todos os campos do conhecimento, para promover a cidadania, a organização da sociedade civil e ação que visem (sic) o desenvolvimento em geral, bem como interagir e cooperar com outras instituições públicas e privadas’. É o que se extrai de seu estatuto social de fls. 173/179, que elenca, ainda, seus fins específicos, através do qual é possível extrair que o IBDS tem por objetosocial, supostamente de forma proposital, aqueles elencados nos incisos XIII e XX do supracitado art. 24 da Lei 8.666/93.

A Auditoria realizada na Secretaria de Saúde do Município de Anchieta verificou, ainda, que no processo de contratação do IBDS, inexistiu documentação comprobatória da inquestionável reputação ético-profissional e da aptidão técnica da contratada, nos termos do art. 24, XIII e 30 da Lei8.666/93. Os auditores exemplificaram tal documentação como “reconhecimento da instituição no âmbito dos que atuam no segmento de mercado” ou “que comprove a sua capacidade para executar os valores da contratação”.

Infere-se dos documentos de fls. 282/290 que apenas foram apresentadas pelo IBDS nove certidões ou atestados de capacidade técnica, que não suprem a necessidade de se demonstrar a inquestionável reputação ético-profissional, hábil a justificar a dispensa da licitação. Saliente-se que grande parte dos referidos atestados (sete dentre o total) foram expedidos exclusivamente pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, o que corrobora o fato de que não houve comprovação, cabal, da ‘inquestionável reputação ético-profissional’. Há que se acrescentar, ainda, que o atestado de capacidade expedido pelo SEBRAE certificou não terem sido prestados os serviços pelo IBDS em sua excelência, tendo o instituto recebido o conceito ‘bom’ para grande parte dos quesitos avaliados (fl. 286).

Ressalte-se, inclusive, que o Ministério Público Federal logrou êxito em demonstrar que o Instituto contratado não apresenta inquestionável reputação ético-profissional. Isto porque acostou aos autos acórdão prolatado pelo Tribunal de Contas da União, nos autos da Tomada de Contas Especial no. 019.203/2002-4 tendo por interessado o réu Mário Bruno Hingst Manzolillo. O referido acórdão, no julgamento das supostas irregularidades praticadas em convênio celebrado entre a Fundação Nacional do Índio e a Fundação PRO-UNI-RIO, condenou o referido réu ao pagamento da quantia de R$ 225.000,00 (duzentos e vinte e cinco mil reais), em decorrência dos danos causados ao Erário dos recursos recebidos por força do Convênio n. 018/98, firmado em 29/12/1998 entre FUNAI e a fundação Pro-uni-rio, objetivando o estabelecimento de cooperação técnica na área de informática para a implementação do plano diretor de informática da FUNAI. Ressalte-se que o citado acórdão acrescentou, ainda, que “a fim de esclarecer eventuais dúvidas que possam existir em relação à ligação do Sr. Mário Bruno Hingst Manzolillo e o Instituto de Difusão Universitária de Brasília – Uni Brasília (que recebeu R$ 205.000,00 da Fundação Pró-Uni-Rio, conforme documentos de fls. 23/25), registramos que o citado instituto e o Instituto Brasileiro de Difusão Universitária – IBDU, embora possuam nomes empresariais diferentes, representam, de fato, a mesma associação’. É o que se extrai do documento de fls. 393/402.

Não há nos autos, ademais, qualquer prova de que os contratantes, na hipótese sob comento, tenham observado as regras previstas no art. 26 da Lei n. 8.666/93, que exige que as contratações mediante dispensa de licitação sejam comunicadas, dentro de três dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, e tampouco que o processo de dispensa tenha sido instruído com as justificativas da escolha do fornecedor ou executante, do preço, bem assim de documento de aprovação dos projetos de pesquisa.

Também não se observou, no caso vertente, quanto ao início do procedimento administrativo para contratação do IBDS, o disposto no art. 38 da Lei 8.666/93 que exige a apresentação de pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, na hipótese de dispensa ou inexigibilidade. No caso, ainda que o Município de Anchieta considerasse dispensável o procedimento licitatório, por força do art. 24 da Lei 8.666/93, não poderia a Administração Municipal ter se escusado de proceder à abertura do respectivo processo administrativo de contratação, devidamente autuado, protocolado e numerado, de ter apresentado a autorização exigida para tanto, a indicação do objeto a ser contratado, o recurso necessário para a despesa e, portanto, se eximido de apresentar os pareceres técnicos a respeito da dispensa da licitação.

O projeto básico apresentado pelo Instituto Contratado, denominado “Programa de Treinamento e Qualificação para a Reorganização do Sistema Municipal de Saúde de Anchieta” (fls. 155/170), por sua vez, também não atendeu ao disposto no art. 6º, inciso IX, que elenca, dentre alguns elementos necessários dentro de um projeto básico, a avaliação detalhada e pormenorizada do custo da obra ou do serviço.

Tal fato evidencia a notória e grave ilegalidade, mormente diante do preço ajustado entre o Município e o IBDS para a prestação dos suspostos serviços de ‘desenvolvimento institucional’, qual seja, R$ 11.966.408,48 (onze milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quatrocentos e oito reais e quarenta e oito centavos), bem assim do orçamento disponibilizado ao Município no exercício de 2004, de apenas R$ 9.000.000,00 (nove milhões), conforme constatado pelo Conselho Municipal de Saúde de Anchieta (fl. 180).

Chama a atenção a constatação da Auditoria do Ministério de Saúde, no que diz respeito ao supracitado ‘projeto básico’ que assim ressaltou:

‘A proposta repete as diretrizes e estratégias do SUS previstas na Constituição Federal e na Lei 8.080/90 e já amplamente conhecidas e divulgadas pelo Ministério da Saúde por meio de vários documentos e Portarias, tais como a reorganização da atenção básica por meio de estratégias de saúde da família, a regionalização e hierarquização das ações e serviços de saúde.

(...)

Outra incoerência verificada é que o Diagnóstico Situacional, que deveria servir de base para a elaboração do programa, refere-se ao mês de dezembro de 2003, posterior, portanto, à apresentação do programa...’

Tal fato é facilmente corroborado através de uma análise dos documentos de fls. 216/222, referentes ao “diagnóstico situacional do Município de Anchieta (período dezembro-2003)” elaborado pelo IBDS, bem assim através do denominado “Programa de Treinamento e Qualificação para a Reorganização do Sistema Municipal de Saúde de Anchieta”, apresentado em novembro de 2003, ora acostado às fls. 155/168.

A Auditoria constatou, ainda, a inexistência da análise técnica que certificasse a aptidão do IBDS para executar o objeto; a falta de solicitação do gestor municipal demonstrando a necessidade de contratação dos serviços, a quantidade e a especificação do objeto e a inexistência de estudos comparativos visando verificar a compatibilidade dos preços ofertados pelo IBDS com aqueles vigentes no mercado.

Quanto ao contrato em si, também foram apuradas inúmeras irregularidades/ilegalidades, em notória ofensa ao disposto na Lei 8.666/93. (...)

No caso dos autos, infere-se que inexistiu qualquer ato autorizativo da dispensa da licitação. Não fora estabelecida, com clareza e precisão, as condições para execução dos serviços pelo IBDS, não tendo o “Programa de Treinamento e Qualificação para a Reorganização do Sistema Municipal de Saúde de Anchieta” sido preciso quanto às condições, formas e prazos de execução da denominada reestruturação da saúde do Município e tampouco discriminação pormenorizada dos preços estabelecidos para cada serviço, que foi identificado na cláusula quinta de forma global, o que inviabilizou uma análise da compatibilidade do valor cobrado com os oferecidos no mercado. Ressalte-se que a planilha de fls. 296/299 não supre a deficiência do contrato sob comento.

Ressalte-se, no que diz respeito ao supracitado detalhamento dos custos, que os auditores do Ministério da Saúde assim constataram:

. As despesas previstas com pessoal (inclusive despesas com capacitação/treinamento) correspondem a 65,5% do total; o restante (34,5% ou R$ 183.192,75) são despesas intituladas “suporte institucional”, “custo institucional”, “operacionalização do projeto” e “impostos e taxas”.

. Existe previsão de pagamento até mesmo de um “fundo de pesquisa”, embora não se consiga imaginar qual o tipo de pesquisa realizada pelo IBDS em um programa de treinamento, que é objeto do Contrato n. 068/03.

. Também são cobrados R$ 60.152,85 a título de despesas fixas;

. Até mesmo o futuro pagamento de INSS e CPMF, assim como possíveis despesas bancárias, são cobrados do Município.

Tais conclusões são corroboradas pelo já citado Plano de Aplicação do Projeto de Reestruturação do Sistema Municipal de Saúde do Município de Anchieta, ora acostado às fls. 296/299.

Quanto à execução do objeto contratado pelo Município através do IBDS, restou apurado que 53% do quadro de pessoal existente na Secretaria Municipal de Saúde de Anchieta fora contratado pelo IBDS sob a forma de celetistas ou bolsistas, sendo que 34 destes últimos foram admitidos na data da celebração do contrato. Apurou-se, ainda, que embora o objeto do contrato englobasse a capacitação e o treinamento dos profissionais da saúde, na prática somente os bolsistas estavam sendo capacitados nos cursos de atualização. Os demais servidores municipais eram treinados pela SESA ou FUNASA.

Tal prática evidenciou, na verdade, uma notória terceirização do serviço público de saúde do Município de Anchieta, ou seja, a contratação de funcionários para trabalhar na Secretaria Municipal de Saúde sem a realização de concurso público, o que é expressamente vedado pelo ordenamento jurídico pátrio, mormente pelo art. 37, inciso II, daConstituição Federal. Tal fato, ao meu ver, se subsume em absoltou ao disposto na Lei 8.429/92, em razão da evidente burla ao princípio do concurso público, bem assim dos princípios da Administração Pública pertinentes à moralidade e à impessoalidade. O C. STJ, em hipótese semelhante, já se pronunciou a respeito da matéria. (...)

Mutatis mutandis, é o que ocorre no presente caso.

Por derradeiro, há que se ressaltar que não obstante a dimensão do contrato celebrado entre o Município de Anchieta e o IBDS, o mesmo não foi submetido ao crivo do Conselho Municipal de Saúde, o que acarretou notória ofensa aos arts. 198, III, da CF/88, art. 33, da Lei n. 8.080/90 e, notadamente, do art. 1º, inciso II da Lei 8.142/90.

A desaprovação do contrato celebrado pelo Conselho Municipal de Saúde, após o mesmo ter tomado o conhecimento da situação à época, ao revés, é manifesta, sendo cabalmente comprovada pelos documentos de fls. 180/187 e notadamente pelas Resoluções ns. 01/04 e 02/04 do próprio Conselho Municipal determinando que fosse suspenso o repasse das verbas do IBDS, bem como determinando o cancelamento do contrato assinado e, por via de consequência, renovando os contratos anteriores existentes em 30/11/2003 a fim de se evitar interrupção do sistema de saúde. Não há nos autos qualquer notícia de que tal providência tenha sido efetivamente cumprida.

De tudo o que foi exposto, resta patente que os réus, à exceção de Jussimar Santos de Almeida, praticaram atos de improbidade, passíveis de punição através dos arts. 10, inciso VIII e XI e art. 11, caput, Lei 8.429/92.

Como consabido, a previsão inserta no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige, para a consumação do ato ímprobo, a devida demonstração do dano ao erário. Na hipótese dos autos, tenho que o dano ao patrimônio público, conquanto não seja mensurável nesta fase processual, restou configurado ante os pagamentos indevidos e a maior realizados pelo Município de Anchieta com recursos do Fundo Nacional de Saúde e mediante procedimento irregular/ilegal na contratação ao IBDS, o que poderá ser devidamente apurado pelo Ministério Público Federal através do competente procedimento de liquidação.

Os pagamentos acima mencionados, ressalte-se, são comprovados pelas notas fiscais apresentadas pelo Instituto, notas de empenho e pagamento emitidas pelo Município, bem assim pelas folhas de pagamento dos funcionários do IBDS e demais documentos, ora acostados às fls. 318/329, 346/355 e 420/577.

Ainda que assim não fosse, a conduta dos réus se amolda, perfeitamente, ao disposto no caput do art. 11 da Lei8.429/92. Mesmo que os réus aleguem não ter havido dano ao patrimônio público, é consabido que, consoante expressamente prevê o inciso II do art. 21, da Lei n. 8.429/92, a aplicação das sações previstas na mencionada lei independem da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, e tampouco da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

(...)

No que diz respeito à ausência de dano ao erário bem assim de enriquecimento ilícito, tanto a doutrina quanto a jurisprudência são firmes no sentido de que a lesão aos princípios administrativos inserta no já mencionado art. 11 da Lei 8.429/92 prescinde da demonstração da lesão ao erário público, do enriquecimento ilícito ou do dolo específico na conduta do agente, sendo suficiente a simples ilegalidade ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade.

(...)

Desta forma, repita-se, ainda que os réus tenham alegado não ter havido qualquer dano ao erário público, entendo que, ainda assim, praticaram os mesmos atos de improbidade administrativa, na forma do caput do art. 11 da Lei n.8.429/92, eis que praticaram atos dissociados dos princípios do concurso público, impessoalidade e moralidade administrativa, ao promoverem a contratação com o IBDS sem a observância das normas legais ou se omitirem quanto à execução do referido e ilegal contrato. Está configurado, neste contexto, e diante de tudo o que foi exposto, a desonestidade, imoralidade a má fé dos réus, necessárias à caracterização do ato ímprobo, ante à celebração de um contrato administrativo de tamanha monta, no entanto, eivado de incontáveis ilegalidades.

O réu Moacyr Carone Assad, na qualidade de gestor do Município de Anchieta, celebrou o contrato ora impugnado nos autos com o IBDS e efetivou o empenho e pagamento de parte das despesas ao IBDS. Em sua contestação, não apresentou quaisquer fatos que infirmassem todo o conjunto probatório colacionado aos autos.

O réu Miguel Jorge Guiscem Neto, por sua vez, muito embora não tenha celebrado o contrato sob comento, assumiu a pasta do Secretariado Municipal de Saúde a partir de 01/03/2004 (fl. 593), quando o contrato com o IBDS ainda encontrava-se em vigor. A respeito de sua conduta omissiva e quanto ao elemento volitivo de sua conduta, as provas produzidas nos autos foram suficientes ao meu convencimento quanto à existência do dolo em sua conduta. Ora, diante de todo o conjunto probatório colacionado aos autos, é forçoso concluir que o referido réu, conquanto possa não ter agido com o intuito de provocar dano ao erário ou de locupletar-se indevidamente, assumiu o risco (dolo eventual) de que sua omissão poderia, concretamente, causar prejuízo aos cofres públicos de seu Município, mormente levando-se em conta que, na qualidade de Secretário Municipal de Saúde, tinha a devida ciência da existência do referido contrato, bem como a ciência de que o Conselho Municipal de Saúde havia impugnado por completo o ajuste celebrado entre a Municipalidade e o IBDS. Sua ciência a respeito do contrato com o IBDS é cabalmente comprovada pelos documentos acostados à peça inicial, notadamente pelo documento de fl. 318.

O réu, desta forma, deixou de praticar os atos a qual (sic) estava obrigado em razão do cargo de Secretário Municipal de Saúde que ocupara, ao contrário do seu antecessor que, de plano, constatando as irregularidades/ilegalidades existentes no contrato celebrado com o IBDS, comunicou tal fato às autoridades competentes, motivo pelo qual se revela nítida a sua omissão e consequente prática de ato de improbidade descrito no art. 10 da Lei 8.429/92, bem assim de ato dissociado da moralidade, legalidade e dos deveres de boa administração, na forma do inciso II do art. 11 da Lei8.429/92.

Quanto ao réu Mário Bruno Hingst Manzolillo, muito embora o mesmo não seja servidore público dos quadros da Secretaria Municipal de Saúde à época, é certo que o conjunto probatório produzido nos autos demonstrou, à saciedade, que o mesmo, na qualidade de gestor do Instituto Brasileiro de Difusão Social – IBDS, celebrou contrato manifestamente irregular com o Município de Anchieta, sem o necessário e competente procedimento licitatório, mediante pagamento de vultuosa quantia originária dos cofres do referido Município, pelo que agiu, portanto, em concurso com os demais réus na prática dos atos de improbidade administrativa acima descritos, enquadrando-se, portanto, na hipótese prevista no art. 3º do apontado diploma legal, (...)

(...)

Conforme sobejamente demonstrado na fundamentação acima, o ato de improbidade praticado pelos réus se subsumiu, in casu, ao disposto nos arts. 10, inciso VIII e 11caput da Lei 8.429/92. Pois bem, nesta hipótese, pode o agente público ser condenado, na forma do art. 12, incisos II e III do mesmo diploma legal, sendo-lhes imputadas as seguintes penas: a) ressarcimento integral do dano e perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se houver esta circunstância (arts. 10 e 12 inciso II da Lei8.429/92); b) perda da função pública; c) suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos (arts. 10 e 12 inciso II da Lei 8.429/92) ou de três a cinco anos para a hipótese dos arts.11 e 12 inciso III da Lei 8.429/92; d) pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano (arts. 10 e 12 inciso II da Lei8.429/92) ou de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente no caso dos arts. 11 e 12, inciso III da Lei 8.429/92 e e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos ou três anos, esta última hipótese no caso do art. 11 c/c art. 12, III da Lei de Improbidade.

(...)”

3. Apresentado o quadro do julgamento realizado pela Juiz Federal Titular da 4ª Vara da Seção Judiciária do Espírito Santo, revela-se importante proceder à análise das pretensões deduzidas nos recursos de apelação.

4. Inicialmente, registro que não há questões preliminares para serem apreciadas, eis que o recurso interposto somente se refere às questões de mérito referente ao litígio instaurado.

5. Observo que, conforme consta das razões de apelação, houve longo arrazoado a respeito do regime constitucional das ações e dos serviços de saúde no âmbito da realidade social brasileira, com ações e serviços de relevância pública nos Programas de Saúde Preventiva – Programa de Saúde na Família (PSF) e Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS). O raciocínio apresentado pelos apelantes consiste na identificação de tais atividades como de relevância pública, mas não como serviço público, tanto assim é que podem ser realizadas por instituições privadas com fins lucrativos ou instituições privadas sem fins lucrativos.

Assim, os apelantes observam que há “tendência de descentralização dos serviços de relevância pública pelo Estado brasileiro através das gestões participativas ou compartilhadas com as demais Entidades Públicas Federadas e com as de Iniciativa Privada” (fl. 2.553). Argumentam, ainda, que os Programas PACS e PSF foram impostos aos Municípios como condicionantes para o recebimento de verbas decorrentes de receitas correntes destinadas à saúde. Desse modo, até 2006 (época da Emenda Constitucional n.51), os Municípios que aderissem à inclusão dos Programas de Saúde, foram induzidos a adotarem soluções pragmáticas díspares que resultaram em alguns problemas como os retratados nos autos.

6. Os apelantes consideram que havia algumas alternativas para a realização das atividades incumbidas aos Municípios: a) provimento dos cargos públicos efetivos por meio de concurso público; b) celebração de contratos temporários de profissionais da saúde; c) contratação indireta em parceria com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ou Organização Social (OS). E, nestes casos não era imperativa a realização de licitação pois não havia contratação remunerada, com fins lucrativos, segundo alegam os apelantes. Tecem comentários sobre não ter ocorrido “terceirização dos serviços de saúde” quanto à realização dos referidos programas de saúde. E registram que a contratação do IBDS se deu de modo legal e legítimo para o fim de implementação dos referidos programas ministeriais (PSF e PACS). A dispensa de licitação se fundamentou na circunstância de o IBDS ser entidade civil sem fins lucrativos (Lei n. 8.666/93, art. 24, XIII). E, a contratação de certos servidores municipais como bolsistas não foi eivada de vício pois o que importava era a compatibilidade de horários (CF, art. 37, XVI, ‘c’).

7. Não há dúvida quanto à possibilidade de a atividade inerente à prestação da saúde poder ser realizada e desenvolvida pela iniciativa privada e, a esse respeito, nenhum reparo pode ser feito ao argumento contido na apelação, a não ser que se trata de argumentação feita em abstrato. Mas a questão central objeto da ação de improbidade administrativa diz respeito à forma e ao modo de contratação do Instituto Brasileiro de Difusão Social (IBDS) para o fim de “realização de atividades de cooperação bilateral para a implementação do projeto de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, visando o programa de treinamento e qualificação para a reorganização do sistema municipal de saúde”.

8. Como se apurou nos autos, a partir da auditoria realizada no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Anchieta, não houve apresentação de documentação idônea e apta que permitisse comprovar a reputação ético-profissional, bem como a aptidão técnica do IBDS para que fosse possível a dispensa de licitação na modalidade elencada. Havia, como provado no procedimento respectivo, acórdão do TCU que penalizou o réu Mário Bruno, então representante legal do IBDS, devido à causação de danos ao erário público em outras situações.

Como bem ressaltou o MPF no parecer oferecido perante este Tribunal, “os Recorrentes não comprovaram em nenhum momento a realização das exigências presentes nos artigos 26 e 38 da Lei n. 8.666/93” (fl. 2.601). Não há qualquer elemento que indique que tivesse sido aberto o processo administrativo para fins de contratação do IBDS.

9. Não suficiente a inexistência de qualquer requisito formal para que pudesse ocorrer a contratação com dispensa de licitação, o projeto apresentado pelo IBDS padecia de graves irregularidades, não atentando para o disposto no art. 6º, IX, da Lei n. 8.666/93, acerca da avaliação pormenorizada e detalhada do custo do serviço que seria realizado. Não houve autorização formal para a dispensa da licitação.

Ademais, no caso concreto apurou-se que em torno de 53% do quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Saúde de Anchieta havia sido contratado pelo IBDS sob regime celetista ou como bolsista. E somente os bolsistas foram capacitados nos cursos de atualização, ao passo que os servidores municipais não bolsistas foram treinados por outras instituições e entes que não o IBDS.

10. Houve clara e indevida terceirização do serviço de incumbência do Município quanto à saúde na localidade, em claro descumprimento às normas constitucionais e infraconstitucionais, entre as quais a violação à regra quanto ao acesso ao cargo público via concurso público. O contrato celebrado com o IBDS também não foi levado à apreciação do Conselho Municipal de Saúde em claro descumprimento do disposto no art. 198, III, da Constituição Fedreal, e no art. 33, da Lei n. 8.080/90 (e art. 1º, da Lei n. 8.142/90). E, assim que foi cientificado do que estava acontecendo, o Conselho Municipal determinou a suspensão do repasse das verbas ao IBDS, e o imediato cancelamento do contrato, sendo que os apelantes não provaram que alguma de tais medidas tenham sido efetivadas por eles.

11. No que tange às condutas dos apelantes Moacyr e Miguel Jorge, reafirme-se o conteúdo da sentença no sentido de que o primeiro, na condição de Prefeito Municipal de Anchieta na época dos fatos, celebrou o ilegal e ilegítimo contrato com o IBDS e, por isso, empenhou e pagou significativa parte das despesas ao contratante. O segundo, ao assumir a Secretaria Municipal de Saúde no início de março de 2004, época de vigência do contrato, se omitiu de modo consciente após ter sido alertado pelo Conselho Municipal de Saúde a respeito das graves ilegalidades existentes na referida contratação.

12. Com fundamento em norma constitucional (CF, art. 37, § 4º), o Congresso Nacional editou a Lei n. 8.429, de 02.06.1992, dispondo sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de práticas de atos de improbidade administrativa – relacionadas diretamente à violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, em especial ao princípio da moralidade administrativa.

Com efeito, a punição em razão de ato de improbidade administrativa decorre de responsabilidade distinta e independente das responsabilidades penal, civil e administrativa prevista em legislação específica (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro,op. cit., p. 504).

13. Nos termos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), foi previsto como ato de improbidade administrativa aquele que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas - integrantes da administração direta, indireta ou fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual -, entre os quais a frustração da licitude do processo licitatório ou sua dispensa indevida (Lei n. 8.429/92, art. 10 , VIII).

Da mesma forma, constitui ato de improbidade administrativa, atentatório contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (LIA, art. 11). E, também serão aplicáveis as disposições da lei àqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer foram direta ou indireta (LIA, art. 3º).

14. Após a análise do conjunto probatório constante dos autos, concluo no mesmo sentido do Juiz Federal sentenciante quanto à efetiva prática de atos de improbidade administrativa pelo então Prefeito Municipal de Anchieta – Sr. Moacyr Carone Assad – e pelo então Secretário Municipal de Saúde – Sr. Miguel Jorge Guiscem Neto. E, da mesma forma, o réu Mário Bruno Hingst Manzolillo, na condição de representante legal do IBDS, concorreu eficazmente para a prática do ato de improbidade administrativa.

Deve-se, a esta altura, prestigiar a arguta análise feita na sentença quanto aos elementos de prova constantes dos autos.

15. Relativamente às penas aplicadas, não há qualquer incorreção acerca das sanções impostas aos apelantes, sendo de registrar que o réu Mário Bruno Hingst Manzolillo sequer ofereceu recurso de apelação, admitindo, portanto, sua responsabilidade pela concorrência com a prática dos atos ímprobos pelos demais réus condenados na sentença. .

O magistrado agiu com equilíbrio e equidade na fixação das sanções, não desbordando para excesso na imposição das sanções e, por isso, atendeu-se aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

16. De todo exposto, deve ser integralmente mantida a sentença pelos seus próprios fundamentos.

17. Ante o exposto, conheço e nego provimento à apelação e, conseqüentemente, mantenho a r. sentença tal como proferida.

É como voto.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Relator

ementa

APELAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS PARA A SAÚDE. CONTRATAÇÃO COM DISPENSA DE LICITAÇÃO. ORGANIZAÇÃO SOCIAL INIDÔNEA. DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. ARTS. 10 E 11, LEI 8.429/92. VIOLAÇÕES A LEI N. 8.666/93. PREFEITO MUNICIPAL E SECRETÁRIO DE SAÚDE. IMPROVIMENTO.

1.O tema controvertido, objeto deste julgamento, diz respeito à ocorrência (ou não) da prática de ato de improbidade administrativa tendo como agentes os réus, sendo que a incidência da Lei n. 8.429/92 abrangeria violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, além de provocação de dano ou risco de dano ao erário público quanto às operações irregulares realizadas e ao contrato celebrado entre o Município de Anchieta, no Estado do Espírito Santo, e o IBDS.

2. O Município de Anchieta firmou em 01/12/2003 com o Instituto Brasileiro de Difusão Social – IBDS o contrato n. 068/2003, cujo objeto era a “realização de atividades de cooperação bilateral para implantação do projeto de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, visando o programa de treinamento e qualificação para a reorganização do sistema municipal de saúde”, através, exclusivamente, do Gestor Municipal, ora réu, Moacyr Carone Assad, bem como do representante legal do Instituto Mário Bruno Hingst Manzollino. O referido ajuste tinha como valor ou preço ajustado o montante de R$ 11.966.408,48 (onze milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quatrocentos e oito reais e quarenta e oito centavos) e prazo de vinte e quatro meses, prorrogáveis na forma da cláusula nona.

3. A previsão inserta no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa exige, para a consumação do ato ímprobo, a devida demonstração do dano ao erário. Na hipótese dos autos, o dano ao patrimônio público, conquanto não seja mensurável nesta fase processual, restou configurado ante os pagamentos indevidos e a maior realizados pelo Município de Anchieta com recursos do Fundo Nacional de Saúde e mediante procedimento irregular/ilegal na contratação ao IBDS.

4. Ainda que assim não fosse, a conduta dos réus se amolda, perfeitamente, ao disposto no caput do art. 11 da Lei8.429/92. Mesmo que os réus aleguem não ter havido dano ao patrimônio público, é consabido que, consoante expressamente prevê o inciso II do art. 21, da Lei n. 8.429/92, a aplicação das sanções previstas na mencionada lei independem da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, e tampouco da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

5. Não há dúvida quanto à possibilidade de a atividade inerente à prestação da saúde poder ser realizada e desenvolvida pela iniciativa privada e, a esse respeito, nenhum reparo pode ser feito ao argumento contido na apelação, a não ser que se trata de argumentação feita em abstrato. Mas a questão central objeto da ação de improbidade administrativa diz respeito à forma e ao modo de contratação do Instituto Brasileiro de Difusão Social (IBDS) para o fim de “realização de atividades de cooperação bilateral para a implementação do projeto de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, visando o programa de treinamento e qualificação para a reorganização do sistema municipal de saúde”.

6. A partir da auditoria realizada no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Anchieta, não houve apresentação de documentação idônea e apta que permitisse comprovar a reputação ético-profissional, bem como a aptidão técnica do IBDS para que fosse possível a dispensa de licitação na modalidade elencada. Havia, como provado no procedimento respectivo, acórdão do TCU que penalizou o réu Mário Bruno, então representante legal do IBDS, devido à causação de danos ao erário público em outras situações.

7. Não suficiente a inexistência de qualquer requisito formal para que pudesse ocorrer a contratação com dispensa de licitação, o projeto apresentado pelo IBDS padecia de graves irregularidades, não atentando para o disposto no art. 6º, IX, da Lei n. 8.666/93, acerca da avaliação pormenorizada e detalhada do custo do serviço que seria realizado. Não houve autorização formal para a dispensa da licitação.

8. No caso concreto apurou-se que em torno de 53% do quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Saúde de Anchieta havia sido contratado pelo IBDS sob regime celetista ou como bolsista. E somente os bolsistas foram capacitados nos cursos de atualização, ao passo que os servidores municipais não bolsistas foram treinados por outras instituições e entes que não o IBDS.

9. O Congresso Nacional editou a Lei n. 8.429, de 02.06.1992, dispondo sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de práticas de atos de improbidade administrativa – relacionadas diretamente à violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, em especial ao princípio da moralidade administrativa.

10. Apelação improvida.

acórdão

Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 2a. Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, na forma do relatório e voto do Relator constantes dos autos, que passam a integrar o presente julgado.

Rio de Janeiro, 23 de julho de 2012 (data de julgamento). .

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Fonte: Diário Oficial 

http://trf-2.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22215295/apelacao-civel-ac-200650010081687-rj-20065001008168-7-trf2/inteiro-teor-110586257